國務院辦公廳近日轉發發展改革委、農業部、工業和信息化部、商務部、衛生部、質檢總局、工商總局、財政部、人民銀行、銀監會、保監會、中央宣傳部、監察部等部門制定的《奶業整頓和振興規劃綱要》，全文如下：
為做好嬰幼兒奶粉事件處置工作，解決奶業面臨的困難和深層次問題，促進奶業穩定健康發展，在繼續深入貫徹《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》的基礎上，特制定本綱要。
一、危機與機遇
近期發生的嬰幼兒奶粉事件是一起重大的食品安全事件，不僅給嬰幼兒的生命健康造成損害，給社會穩定和國家形象帶來負面影響，更使我國奶業發展陷入嚴重的困難和危機。消費者信心嚴重受挫，乳制品消費市場一度陷入低迷；生產企業產品大量積壓，流動資金緊張，陷于停產、半停產狀態；奶牛主產區普遍出現倒奶現象，個別地區出現宰殺奶牛現象，廣大奶農生產積極性受到沉重打擊；民族品牌信譽受損，一些國家(地區)禁止進口我國乳制品。
嬰幼兒奶粉事件的發生，集中反映了我國奶業發展中長期積累的矛盾和問題：一是在奶業快速發展過程中，存在只求數量、忽視質量的傾向；二是對生鮮乳及乳制品(以下統稱乳品)質量監管存在嚴重缺失，標準體系不完善，監測和管理制度不健全，對生產全過程的質量控制存在漏洞；三是乳制品生產企業盲目發展，產能過剩，爭搶奶源，無序競爭，缺乏社會責任感；四是對奶站的監管缺失，對摻雜使假、壓級壓價等行為打擊不力，致使奶站運營管理混亂；五是奶牛養殖方式落后，規模化、標準化水平低，奶農與乳制品生產企業的利益關系不合理；六是法制建設滯后，行業指導不適應形勢發展需要。因此，要振興和保持奶業持續健康發展，必須對奶業進行全面整頓。
嬰幼兒奶粉事件的發生，為奶業通過整頓向更高層次邁進提供了難得的契機。改革開放特別是上世紀90年代以來，我國奶業持續快速發展，目前正處在從數量擴張向整體優化、提高素質轉變的關鍵時期，具備了進一步發展的基礎。同時，我國乳品人均消費水平還比較低，進一步發展仍有很大空間和潛力。在此背景下，只要真正汲取教訓，以危機為機遇，堅定不移地推進整改，全面加強以質量為核心的制度建設，就能保持奶業的發展勢頭，把奶業發展推向新階段。
二、目標與方針
(一)工作目標。
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，把整頓和振興奶業作為實踐科學發展觀的具體行動，作為確保人民群眾健康安全和保持當前經濟社會穩定發展的重要任務，以建設現代奶業為總目標，以全面加強質量管理和制度建設為核心，以整頓乳制品生產企業和奶站、規范養殖為重點，努力開創奶業發展新局面，并推動食品行業的質量安全和監管水平的全面提升。
1.到2008年年底前，以處置嬰幼兒奶粉事件為契機，對乳品生產、收購、加工、銷售等各環節進行全面整改，加大扶持力度，使各環節基本恢復到正常狀態。
2.到2009年10月底前，健全相關法律法規，完善乳品質量標準，推廣生鮮乳生產技術規程，加強奶站規范化建設和管理，推進乳制品生產企業建立良好生產規范，使奶業發展在制度化、規范化建設上邁出重要步伐。
3.到2011年10月底前，在推進養殖規模化、產銷一體化，加工布局優化、全行業標準化，以及規范市場競爭、完善質量標準體系等方面取得實質進展。力爭使奶牛良種覆蓋率提高到60%，奶牛平均單產水平接近5.5噸，100頭以上規模化養殖場(小區)奶牛比重由目前的不足20%提高到30%左右；乳制品生產企業完成良好生產規范改造，基地自產生鮮乳與加工能力的比例達到70%以上；乳制品生產行業的集中度進一步提高。奶業的質量標準體系、檢測監管體系、質量管理體系基本建立，乳制品質量安全水平顯著提升，奶業的整體素質和效益達到新水平，現代奶業基礎格局初步形成。
(二)工作方針。
1.堅定信心，迎難而上。抓住當前奶業存在的主要矛盾和問題，采取有針對性的措施，攻艱克難、認真整改，以實際行動贏得社會信任，增進消費者信心。
2.遠近結合，標本兼治。當前要整頓與扶持并舉，在全面整頓、加強監管的同時，制定必要的扶持政策，及時解決企業和奶農面臨的困難，盡快恢復生產。同時，要立足于產業振興的總體要求，以質量監管、奶站管理、實施標準化、理順利益聯結機制等為重點，有計劃、有步驟地推進改革，建立奶業持續健康發展的長效機制。
3.統籌推進，突出重點。要綜合分析奶業產業鏈各環節存在的問題，加強統籌協調和宏觀指導，全面推進整改，并突出重點地區、重點環節和重點企業，抓住重點問題，集中力量，因類施策，逐個突破。
4.公開透明，依法監管。要公開質量信息和整改情況，把人民群眾的監督和參與作為推動奶業整頓和振興的動力。要加大執法力度，依法加強對奶業發展的監督和管理。
三、任務與措施
(一)全面加強質量監管。
1.完善質量標準體系。由衛生部牽頭，抓緊組織修訂乳品質量安全標準；由農業部牽頭，抓緊制定飼料中三聚氰胺及其它有毒有害物質限量檢出值標準。上述標準的修(制)訂要在一年內完成，作為國家強制標準執行。鼓勵企業、地方制定更為嚴格的企業和地方標準。在新標準頒布之前，乳品生產經營單位應執行現行國家標準；現行沒有標準的，可參照國家推薦的國際食品法典委員會(CAC)、國際乳業聯合會(IDF)等國際組織的標準執行。
2.強化檢測能力建設。(1)盡快緩解當前檢測工作面臨的突出矛盾。一是跨行業、跨地區調動和整合高效液相色譜儀等檢測儀器設備，滿足一線工作的需求；二是科技、工業和信息化等部門要加快組織開展相應儀器設備的國產化研制和開發；三是總結和推廣錯峰檢驗的辦法，對擠奶、運輸、入廠等環節全程監控、封閉運行的生鮮乳，先入廠再留樣檢驗，保證生鮮乳及時銷售和質量安全；四是科技和質檢部門要牽頭繼續開展乳品中三聚氰胺快速檢測方法的研發與論證，力爭在較短時間內推廣應用。(2)加快質檢、農業等系統的檢測能力建設。各級政府要根據新情況及未來需求，進一步加大投入，為質檢、農業等系統添置必要儀器設備，改善檢驗檢測條件。要重點加強基層檢測能力建設，滿足常規檢測的需要。質檢、衛生、農業、食品和藥品監管等部門要加強協作，資源共享。(3)明確收費辦法。生產企業、奶站對奶農銷售的生鮮乳進行檢測，不得收費。質檢、農業部門按照各自職能，依法分別對乳制品生產企業和奶站進行三聚氰胺及其它有毒有害物質抽查或檢測，所需經費由同級財政予以保障，不得向被檢單位收費。企業委托檢驗機構檢測的收費規定，由省級價格主管部門牽頭制定。
3.健全質量管理制度。(1)完善乳制品檢驗制度。質檢部門要加強乳制品質量安全監管，監督乳制品生產企業對原料進廠和產品出廠實施批批檢驗，對檢出三聚氰胺及其它有害有毒物質的產品，立即責令企業召回、封存、銷毀。(2)建立產品質量可追溯制度。從飼料供應到乳品生產、收購、加工、銷售等各環節均應建立臺賬制度，如實記錄產品來源、數量、質量、批次、日期等相關信息。質檢、農業、工業和信息化、工商、商務等相關部門要按照職責分工，依法加強從生產到銷售的全過程質量監管，對發現的問題區別不同情況，分別實施責令整改、產品召回、下架退市等處置措施。(3)建立嚴格的乳制品生產企業質量管理制度。所有乳制品生產企業要限期執行《乳制品企業良好生產規范(GB12693)》，三年內必須全部達到標準，達不到標準的，必須停產整頓。嬰幼兒奶粉生產企業應當實施危害分析與關鍵控制點(HACCP)體系，并鼓勵其他乳制品生產企業參照實施。(4)建立生鮮乳質量監管制度。農業部門要加強對生鮮乳生產、收購等環節的質量安全監管，對不合格生鮮乳及時進行無害化處理。(5)加強飼料和獸藥質量安全監管。農業部門要監督飼料和獸藥生產企業嚴格執行國家標準和技術規范，從源頭上防止使用違禁藥物和非法添加物。凡不符合國家標準的飼料和獸藥，一律不得出廠銷售。加大對飼料和獸藥生產企業違法違規行為的打擊力度，性質嚴重的，要依法停產整頓。
(二)重塑消費者信心。
1.及時公布信息。質檢總局要及時公布乳制品三聚氰胺等有毒有害物質的檢測信息，引導消費者理性消費。銷售者要及時在明顯位置公布合格和不合格乳制品品牌、批次等信息。新聞媒體要堅持及時、準確、公開、透明原則，加大對有關部門采取的政策措施、生產企業嚴格把關提高乳品質量等情況的宣傳力度，積極回應社會關注熱點，解疑釋惑，對違法違規行為開展輿論監督，避免不實報道和惡意炒作。
2.維護消費者權益。質檢部門要監督乳制品生產企業對2008年9月14日前生產的或未經批批檢驗三聚氰胺的所有乳制品進行清理和檢測，對經檢驗合格的乳制品，由企業加貼標識后銷售。各地工商管理部門要會同商務部門，監督銷售者將市場上不合格乳制品全部下架退市，并監督協調銷售者對消費者購買的不合格乳制品憑實物辦理退貨。有關部門要暢通消費者投訴渠道，確保熱線電話暢通，認真解答消費者咨詢，及時受理、處理消費者投訴和舉報，妥善解決消費糾紛。要嚴格執行復原乳標“復原乳”、巴氏殺菌乳標“鮮”、高溫滅菌乳標“純”的液態奶標識制度，維護消費者的選擇權。
3.普及乳制品知識。衛生部門要組織專家和有關科研單位，通過廣播電視、報刊雜志、印發知識手冊等多種形式，廣為宣傳乳制品相關知識，做好健康咨詢和答疑解惑工作。有條件的銷售者要增設乳制品導購員和咨詢臺，免費發放科普材料。
(三)加快市場恢復與培育工作。
1.明確退貨退款資金結算和不合格產品銷毀辦法。對銷售者購進不合格乳制品支付的貨款以及受理消費者退貨墊支的資金，生產企業要與銷售者及時結算和支付；銷售者要在及時清算的基礎上，保障生產企業的正常銷售回款。銷售者因資金困難或者生產企業因停產等原因，一時無法支付不合格乳制品退款的，分別由銷售者和生產企業的所在地人民政府負責協調解決。由質檢部門會同工業和信息化部門監督生產企業對不合格產品實施召回、封存，并會同環保部門及時進行無害化銷毀處理。對下架退市的不合格乳制品，由工商部門會同商務部門監督銷售者封存，在銷售者與生產企業進行資金結算后，會同環保部門及時進行無害化銷毀處理。
2.確保市場供應。有關部門要進一步做好乳制品市場監測日報工作，及時、準確地掌握市場供求和價格變化情況，指導企業擴大和恢復合格乳制品銷售。引導工商企業聯手采取靈活多樣的銷售方式，切實保障乳制品市場供應，恢復正常庫存，做到不脫銷、不斷檔。積極開拓中小城市和農村消費市場，依托企業購銷網點和“萬村千鄉”等工程，加大對國產合格乳制品采購力度，做好農村乳制品配送工作。
3.維護市場秩序。有關部門要繼續依法加大監督檢查力度，定期對市場進行巡查，嚴厲打擊摻雜使假、以劣充好、囤積居奇、哄抬物價等違法行為，維護市場秩序。進一步健全相關法律法規，依法加強對乳制品生產企業不良競爭行為的監管，及時查處低價傾銷等惡性競爭行為。有關部門要建立乳制品生產和經營者不良記錄，并定期予以公布。
4.繼續推進學生飲用奶計劃。完善和加強扶持政策，繼續支持學生飲用奶奶源基地建設。農業部門要會同有關部門加強學生飲用奶定點生產企業的認定工作，確保產品質量安全。
(四)全面提升乳制品生產企業素質。
1.開展行業整頓。工業和信息化部要會同有關部門利用半年時間，在全行業組織開展整頓和規范工作，提高乳制品生產企業誠實守信、依法經營、履行社會責任的自覺性。對產品質量不合格、生產銷售秩序混亂、質量保證體系不健全的企業，要限期整改或責令停產整頓；對不符合產業政策和行業準入條件或整改后仍達不到驗收條件的企業，要依法關閉；對非法生產企業，要堅決取締。整頓和規范期間，暫停乳制品加工新上項目(企業)的核準。要妥善處理重組及關閉企業的資產處置和職工安置等工作，同時要避免因企業關閉出現“賣奶難”問題，切實保護職工合法權益和奶農利益，維護社會穩定。
2.保持正常生產。(1)加強金融和財政支持。對誠信守法經營的乳制品生產企業符合信貸條件的貸款要求，金融機構要給予足額貸款支持；對因受嬰幼兒奶粉事件影響、資金暫時周轉困難的企業，金融機構要按規定給予流動資金貸款支持，對經金融機構同意展期的逾期貸款，免收罰息。中央財政對企業生鮮乳收購貸款，按照半年期銀行貸款基準利率的一半，給予三個月貼息，地方財政也可給予貼息支持。具體貼息條件、標準和程序按財政部門規定執行。拓寬奶業直接融資渠道，對符合條件的企業發行債券和通過股票市場融資給予積極支持。(2)做好生鮮乳收購工作。有關部門要督促企業增強社會責任，切實履行收購合同，堅決制止隨意拒收生鮮乳的行為，維護奶農利益。為確保質量安全，企業可通過派員全程監控，采取人盯人、人盯車、人盯站的“三盯”等措施，嚴把生鮮乳進廠關。(3)加強分類指導。地方各級政府要監督問題企業加快整改，驗收合格后盡快恢復生產；對合格企業要加強管理，增加產品投放。不得不加區分一律要求所有乳制品企業停產整頓。
3.提高企業管理水平。乳制品生產企業要切實負起保證產品質量的責任，完善企業管理制度，加強職工的產品質量意識教育，自覺遵守法律法規和質量標準，做到制度健全、職責明確、管理到位、責任到人；要培養自主創新能力，提高產品開發能力和技術裝備水平，努力降低能耗，加強資源綜合利用和環境保護；要推進品牌戰略，提高市場競爭力。
4.優化產業結構。嚴格執行乳制品產業政策，嚴格行業準入，防止盲目投資和重復建設，促進乳制品加工與生鮮乳生產協調發展，形成特色鮮明、協調發展的乳制品工業新格局。東北、華北、西北重點產區要調整優化產業布局，加快淘汰布局不合理、規模小、技術落后的產能；南方地區要根據當地實際條件，逐步擴大乳制品工業規模；大城市郊區要加快乳制品工業的現代化步伐。鼓勵和支持企業通過資產重組、兼并收購、強強聯合等方式，加快集團化、集約化進程，整合加工資源，提升產業水平。
(五)強化生鮮乳收購管理。
1.整頓和規范奶站。農業部要牽頭組織好奶站專項整治行動，逐步建立生鮮乳收購管理的長效機制。要摸清全國奶站底數，堅決打擊、取締不法奶販；嚴厲打擊各種摻雜使假的違法行為，堅決杜絕添加三聚氰胺等有毒有害物質現象；規范生鮮乳收購秩序，及時查處壓級壓價、欺行霸市、強買強賣等行為。
2.提高奶站準入門檻。盡快提出奶站準入條件，實行生鮮乳收購許可證管理制度。只有取得工商登記的乳制品生產企業、奶畜養殖場、奶農專業生產合作社，才有資格開辦奶站，奶站應當依法取得生鮮乳收購許可證。奶站法人要加強對奶站的管理，并承擔相應的法律責任。對現有的個體奶站設定過渡期，逾期達不到開辦要求的，要予以關停，具體辦法由農業部制定。
3.實施標準化管理。由農業部牽頭，參照《良好農業規范第8部分：奶牛控制點與符合性規范(GB／T20014.8)》，對奶站的基礎設施、衛生條件、機械設備、檢測手段、操作規范、人員素質等提出明確要求，到2009年底，全國奶站都要達到要求，實現標準化管理。對達不到要求的，要責令停業整頓或取締。
(六)提高養殖水平。
1.繼續落實相關扶持政策。繼續實施國發200731號文件提出的各項奶業扶持政策，并進一步加大扶持力度。繼續實施奶牛良種補貼和奶牛保險實行保費補貼政策，支持奶牛良種繁育場建設，研究完善優質后備母牛補貼辦法，做好奶牛生產性能測定等基礎工作。加強對奶牛養殖農戶的信貸支持，開發適應奶業發展需要的金融產品，搞好金融服務。
2.對重點地區特別困難奶農實施臨時救助政策。國家對倒奶嚴重地區的特別困難奶農實施臨時救助補貼政策。當前，重點扶持內蒙古、河北、山東、山西、遼寧、河南6個省(區)特別困難的倒奶奶農，中央財政補貼資金采取切塊一次性下達，由地方根據實際情況，結合地方財政補貼資金統籌安排使用。地方政府也要安排資金，加強對困難奶農的扶持。
3.推進規模化、標準化養殖。所有奶牛養殖場(小區)要限期執行《奶牛場衛生規范(GB16568)》，力爭三年內達標，達不到標準的必須停產整頓。其他奶牛飼養戶(點)要參照執行。農業部門要開展相應的技術規范培訓。中央在現有奶牛規模化養殖建設投資規模的基礎上，進一步加大中央預算內投資支持力度，支持奶牛主產區加快現有養殖場(小區)標準化改造和新建標準化規模養殖場(小區)，改善奶牛養殖、防疫、擠奶、糞污處理等條件，提高飼養水平和生鮮乳質量。
4.做好奶牛養殖技術指導和服務。加強奶牛標準化養殖關鍵技術的推廣，加大奶牛人工授精、選種選配等技術服務。加強奶牛疫病防控，重點加強對結核病、布氏桿菌等傳染病的監測與疫牛的強制撲殺工作，繼續對患病強制撲殺奶牛的，給予補貼。加快推廣奶牛養殖環境污染治理相關技術，結合相關項目支持奶牛養殖戶采用減排措施和糞污綜合利用技術。
(七)推進產業化經營。
1.大力發展奶農專業生產合作組織。積極扶持奶農專業生產合作社、奶牛協會等奶農專業合作組織發展，使其在維護奶農利益、協商生鮮乳收購價格、為奶農提供服務等方面充分發揮作用。財政部門要加大對奶農專業合作組織的扶持力度。任何單位和個人不得侵犯奶農專業合作組織及其成員的合法權益。
2.建立合理的利益聯結機制。大力發展以奶農為基礎、養殖基地為依托、乳制品生產企業為龍頭的奶業產業化經營方式，形成奶業產業鏈各環節相互促進、共同發展的格局。鼓勵乳制品生產企業通過訂單收購、建立風險基金、返還利潤、參股入股等多種形式，與奶農結成穩定的產銷關系、形成緊密的利益聯結機制，更好地發揮企業的龍頭帶動作用。
3.規范生鮮乳交易行為。各地要建立由政府有關部門、行業協會、乳制品生產企業、生鮮乳收購者、奶畜養殖者代表等參加的生鮮乳價格協調機制，協商確定生鮮乳交易參考價格并定期公布，作為生鮮乳購銷雙方簽訂合同時的參考。各地價格、農業部門要加強指導，保證協調機制的正常運行。農業部要會同工商總局制定統一規范的生鮮乳購銷合同示范文本，明確生鮮乳交易的數量、質量、價格、計價標準和違約責任等，由各地農業部門配合工商部門指導監督生鮮乳購銷雙方遵照執行。要依托現有機構和設施，逐步發展第三方檢測體系，維護奶農利益。
(八)加強行業指導和法制建設。
1.加強行業指導。有關部門要加強對乳制品工業產業政策、乳制品加工行業準入條件執行情況的監督檢查，并根據實際情況進行修訂和完善。農業部要會同有關部門加快制訂全國奶業發展規劃，加強對奶業發展的行業指導。
2.加強監測預警。各地商務、價格、農業部門要加強對奶牛養殖、生鮮乳價格、乳制品市場及進出口的監測，及時分析預測市場發展趨勢，做好預警和信息引導工作。
3.發揮行業協會作用。行業協會要認真履行在奶業發展中的協調、服務、維權、自律職能，充分發揮橋梁與紐帶作用。
4.加強法制建設。認真貫徹落實《乳品質量安全監督管理條例》，加大對條例的宣傳和執法力度。
四、責任與考核
(一)明確責任和分工。
1.明確市場主體責任。對嬰幼兒奶粉事件，乳制品生產企業、奶站、奶農要引以為戒，視產品質量為生命，提高法律和道德意識，嚴格按照有關法律法規和質量標準從事生產經營活動。乳制品生產企業要認真履行社會責任，自覺接受監督，主動為奶農和消費者提供技術咨詢、科普宣傳服務，樹立企業良好形象。
2.強化地方政府責任。縣級以上地方政府要對本行政區域內奶業發展和乳品質量安全負總責，切實加強領導，在做好嬰幼兒奶粉事件處置工作、強化乳品質量安全監管的同時，加大對奶業的支持力度，制定并落實好恢復生產和促進奶業健康發展的各項政策措施。
3.認真履行部門職責。有關部門要按照職責分工，密切合作，加強行業指導，嚴格質量監管，盡快使奶業發展恢復到正常水平。農業部要加強對奶畜飼養以及生鮮乳生產環節、收購環節的監督管理；質檢總局要加強對乳制品生產環節和乳品進出口環節的監督管理；工商總局要加強對乳制品銷售環節的監督管理；衛生部負責乳制品質量安全監督管理的綜合協調，統一發布乳品質量安全重大事故信息；工業和信息化部要加強行業整頓和規范工作，會同有關部門協調促進企業嚴格管理，建立正常的生產秩序；商務部要加強乳制品市場監測，保障市場供應；發展改革委、財政部要落實促進奶業發展的各項支持政策；人民銀行、銀監會要及時做好奶業貸款發放情況的監測、分析和指導工作；保監會要督促保險公司開展奶牛保險業務。監察部要按照有關法律法規和問責制的要求，加強對各部門落實職責情況的協調、監督與檢查，對由于責任不到位、瀆職、失職等原因造成嚴重后果的，要依法依紀追究相關人員的責任。
(二)強化綱要實施和考核。
有關部門要制定本部門落實本綱要的具體方案，并在職責范圍內對執行情況進行監督檢查。各地要結合實際情況制定綱要實施計劃和相關政策措施，把各項任務分解落實。在2008年年底前，各地區要對貫徹實施綱要情況進行全面自查，并向國務院報告自查情況；在此基礎上，由國務院辦公廳組織對各地區進行督查。從2009年開始，各地區、有關部門每半年要對綱要的執行情況進行系統總結和評估，并將結果報送發展改革委，由發展改革委匯總后向國務院報告。每個年度，監察部要會同有關部門對各地區、有關部門執行綱要情況進行檢查和考核。
